这座2006年以前财力只是4000万元的城市，亦曾做过引进工业项目脱贫的种种尝试，但均告失败。直到政府利用其地理位置优势开始卖地。2007年，该县财政收入达到1.3亿元，增幅高达113%；2008年，其财政收入达到2.32亿元；2009年，其财政收入仍达到3.8亿元。

这其中值得注意的有两点。

其一，国土资源属非可再生资源。基于此，姜明安教授认为，以土地财政为主的贫困县当职领导不能只考虑自己任职期间的GDP数值，还应为下任领导的发展及当地百姓子孙后代的发展留下空间和保障可持续发展的基本条件。

其二，地方政府卖地的土地出让金目前大多数未纳入一般财政预算收入，仍归地方政府专门的基金预算管理。

国家规定，从2007年1月1日起，土地出让收入要全额纳入预算管理。但据国家审计署2009年7月发布的对18个省区市财政预算管理情况审计调查结果，有10个省市超过600亿元的土地出让金未纳入预算。

事实上，土地出让金已成为不少地方政府的财政支柱之一。来自国家审计署数据显示，2007年全国土地出让收入近1.3万亿元，2008年为房地产市场不景气时期，全国土地出让收入为9600多亿元，2009年土地出让金已高至1.59万亿元。

具体至海南陵水贫困县，根据陵水县统计局信息，2009年其完成房地产税收约2亿元，占财政一般预算收入的53.8%，与其相关的建筑业也完成税收9158万元。

而据陵水县国土资源局数据显示，2009年全县挂牌出让的两个供地项目成交额就已达6.95亿元。

对于数目不小的土地出让金在预算外的长期游离，朱芒认为这牵涉到整个财政制度及税制制度的改革。

“地方上大部分税收属于国税需上缴，但地方政府亦需要收入发展经济，提供公共服务，留住优秀人才。尤其对于贫困县，在几乎未得其他优势前提下，政府惟有通过卖地刺激GDP的增长及满足当地需要。”朱芒表示，“而地方政府在卖地过程中担任的职能角色已经是公司，在履行一个商业行为时，必然会尽力将这一不可再生商品卖出一个高价。这又导致房价必然走高。”

土地出让金游离预算外导致的另一个问题是，由于未纳入一般预算财政收入的统一管理，土地出让金在当地政府的具体使用亦缺乏监督和难以控制，易生腐败。

行政程序防火墙失效原因 核心是公权力尚未得到有效控制

“项目从立项到执行需经由至少20个部门审批，一个新城的建设则需要经由更多部门。”姜明安教授说。

在姜明安看来，新城建设无疑是重大问题，重大问题的决定必须经由人大或人大常委会讨论、审议投票决定。

其中涉及的财政预算审批程序，中国人民大学法学院经济法教研室副教授朱大旗对《法治周末》记者介绍说：“地方政府经过立项和论证后，应形成一个项目预算基本方案，提交至人大常委会工作委员会。人大常委借助其下的预算工作委员会做专业审查，再提请人大审批。人大审批后，将预算案交由当地财政局批复预算后，再按照预算执行拨付。执行过程中，如遇变化预算需调整，一般由人大常委法对此调整进行审批。”

朱大旗特别提到，“要做到民主理财、法治理财”。

据了解，在预算审批监督工作中，目前大部分地方存在预算先执行、后编制、再审批的尴尬局面。

姜明安认为，另一个重要程序是公众参与，面向公众的信息公开；再一个就是专家论证程序，以确定相应工程有没有必要性、可行性和成本效益如何。接下来就是，需经上级有关主管部门的审批。“比如项目涉及征地的，征用基本农田外的耕地超过35公顷，征用其他土地超过70公顷，征用基本农田哪怕不到半公顷，均必须报经国务院审批。

据《法治周末》记者了解，一座城市的政策从送审到执行，理论上需要过的法律关口至少有：宪法、组织法、预算法、土地资源管理法、城市规划法、环境评价法、监督法。

对于监督部门及个体，王太元教授表示，一个地方已经有党委、人大、政协，有行政监察、检察院、法院，工青妇等人民团体，还有境内外媒体监督以及全民监督。“未经审批的‘越穷越奢华’现象表明，我们的社会监督并非数量多少问题，而是严密与严肃与否的问题”。