当前，违规违法用地的行为突出表现为以下几种形式：
1、“以租代征”。因建设需要使用土地的，必须经土地行政主管部门呈报有权审批的人民政府批准。使用农用地的，要经过农用地转用审批；使用农民集体所有土地的，要经过土地征用审批等。只有经法定程序审批才能取得合法的土地权益。但是，目前仍存在大量违反土地利用总体规划和年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租、承租和承包等方式非法占用农地搞非农建设。国土资源部徐绍史部长在全国土地执法百日行动视频会议上的讲话中指出：“‘以租代征’已经成为违法转用农地、撬动土地调控闸门的一股‘暗流’”。已经成为一种普遍的、突出的土地违法形式。比如，西部某城市搞了一个工业小区，占地2000多亩，全部是租用农民集体土地。10月13日，在全国土地执法百日行动第二阶段转段动员电视电话会议上，徐绍史部长通报的16个省（区、市）和3个计划单列市中，就清查出“以租代征”违法用地案件1.25万件，涉及土地面积20多万亩；光是天津、河北、山西等五省区市，就清理出2005年1月1日以后发生的“以租代征”用地案件 4715件，涉及土地面积83442亩。据土地管理部门的统计，从2005年元月1日至2007年6月30日，我市共发生以工商企业“以租代征”、未批先用及闲置土地等土地违法违规案件108起，涉及土地面积4300多亩,其中“以租代征”案件70件，涉及土地面积1400多亩，分别占案件数的64.8%和土地面积的32.6%。在10月25日市监察局和市国土资源局联合曝光的14起典型土地违法案件中，有13起都是非法租用。“‘以租代征’最典型的特征就是‘三个规避’，即规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费，这样一来，就会产生三个严重后果，即土地违法者更加随意地占用耕地、更加随意地侵害农民权益、更加随意地损害国家利益。”（1）侵害农民利益，就可能使他们陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境，这样必然影响社会的和谐稳定。
2、批少占多。全国范围内普遍存在的是，违反土地利用总体规划和年度计划，以各种名义建设各类开发区、工业集中园区等。有的房地产开发商搞小区开发，只批了一栋或几栋楼，结果盖了一大片，楼建好后再去补办用地手续。
3、未批先占。在没有依法取得建设用地的审批手续的情况下，就擅自先行征地、供地、施工建设。还有的是，边报边占。在前引我市土地管理部门公布的违法案件统计中，这种案件有29件，涉及土地面积2600多亩。
4、闲置土地。主要指闲置建设用地，包括出让土地和非出让取得的土地。在前引我市土地管理部门公布的违法案件统计中，这种案件有9件，土地面积230余亩，占的比例不大。
另外，还有非法批地、非法转让土地等违法行为。
鉴于目前存在的土地违法的严峻形势，市政府主持召开“全市国土资源联合执法研讨暨查处重大土地违法案件工作会议”，就如何建立国土资源联合执法的长效协作机制，更好地打击各类土地违规违法行为，保护和利用好有限的国土资源，具有重要意义。
我们认为，应着重从以下几个方面开展工作：
1、加强普法宣传，建立防范预警机制。
我们知道，人的行为是靠思想支配的，所以，培养人们的法律意识，尤其是领导同志的法律意识，很有必要。孟德斯鸠说过：“要接受最好的法律，人民的思想准备是必要的。”伯尔曼也有一句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”我们应该看到，“中国的法制进程已经从‘变法型法治’逐渐进入了‘普法型法治’的阶段；中国法治的基本问题已经日益从‘变法、法治及其本土资源’的问题，变为了‘送法下乡’的问题。”（2）“送法下乡”的过程，实际上就是老百姓掌握、运用法律的过程。据统计，80％以上的土地违法特别是大宗面积违法占地案件，其背后或多或少都有着权力的影子。这就是说，我们仅仅做好对老百姓的普法工作还不行，对领导者的普法，对他们宣讲国家的土地资源状况、有关土地方面的法律、法规和政策，以及通过典型的土地违法案例以案说法，就显得尤其必要。要改变他们那种因“公”违法不是违法的狭隘观念，袒护地方、部门、小集（团）体利益，侵害的是国家利益、公共利益、整体利益，这种违法的性质往往更严重。
三门峡市依法治市办公室设在我们司法局，我们成立有依法治市普法讲师团，有着比较高学历和水平的讲师，以前曾进行了很多对各级干部进行的有关行政执法、普法方面的培训，结合这次土地资源联合执法活动，我们可以做这方面的准备，与国土资源局一起共同做好土地资源相关法律、法规和政策方面的培训，比如，《土地管理法》、《物权法》和《刑法》涉及土地犯罪相关方面的法律知识培训。通过普法培训，使各级干部牢固树立保护耕地、节约集约用地和依法用地管地的意识，明确违犯土地法律法规应承担的法律责任，做到未雨绸缪，防微杜渐。
在国土资源联合执法协作机制建立起来以后，要加强信息的沟通和交流，应注意对重点地区、重点部位的经常检查，建立防范联络预警机制。
2、严格执行工业用地出让最低价标准统一公布制度和国有建设用地出让实行招拍挂制度。
2006年8月31日，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）指出：“国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。”我国《物权法》第十二章对“建设用地使用权”专门作出了规定。第137条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”第138条规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。”国土资源部于今年9月28日公布了修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，自昨日起开始施行。该《规定》对在我国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的程序及要承担的法律责任，作出了具体规定。该《规定》第24条规定：“应当以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权而擅自采用协议方式出让的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第26条规定：“国土资源行政主管部门的工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
我们应该严格执行《物权法》和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，避免和防范国有建设用地使用权出让中的徇私舞弊行为，以保护国有土地资源。
3、加大土地行政执法力度，加强国土资源行政执法与刑事司法的衔接，严厉查处重大土地违法犯罪行为。
在我国地方各级国土资源管理部门中，目前普遍存在着不敢查、查而难处的问题，存在着畏难情绪。同时，还存在着与刑事司法部门的衔接不畅，以及强制执行难等问题。
国土资源部徐绍史部长在9月13日全国土地执法百日行动视频会议上的讲话中指出，要克服畏难情绪，要澄清模糊认识，要切实负起责任。对敢于触犯红线的人，要坚决查处，绝不手软、绝不姑息。国土资源部2006年6月14日发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》明确指出：“制止各类土地违法行为，遏制乱占滥用耕地之风，关键在于严明法纪，处罚要到位，追究责任要到位。”怎样理解这两个“到位”？国土资源部执法监察局局长张新宝在回答记者提问时指出，“处罚到位”，主要是强调对事要处理到位，即严格依照《土地管理法》第七章“法律责任”的有关规定，对土地违法行为进行处罚。如，对非法占地行为，依法应作出如下处罚：（1）由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。（2）对违法用地上新建的建筑物和其他设施，凡是违反土地利用总体规划的依法限期拆除，不自行拆除的，依法申请法院强制执行；凡是符合土地利用总体规划的依法予以没收。（3）在依法进行上述处罚的同时，可以并处罚款。紧急通知特别指出，对土地违法行为未依法处理到位即补办建设用地手续的，按非法批地处理。所谓“追究责任到位”，主要是强调对人要处理到位，包括给予行政处分和追究刑事责任。各级国土资源部门要严格依照《土地管理法》第七章“法律责任”的有关规定，对土地违法行为负有责任的直接责任的主管人员和其他直接责任人员，提出处分建议，移交监察部门给予行政处分；对构成犯罪的，要严格依照我国《刑法》、最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》和最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，移送司法机关，追究刑事责任。
我们今天的研讨会，市公安局、市中级人民法院和市人民检察院的领导也参加了，研究互相之间的诉讼、协调机制是很有必要的，加强国土资源行政执法与刑事司法的衔接，对于严厉查处重大土地违法犯罪行为也是非常重要的。相信通过今天的会议，能够建立健全我市国土资源联合执法的长效协作机制，切实维护国土资源，促进我市的社会和经济发展的和谐健康发展。
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（1）见国土资源部执法监察局局长张新宝《解读〈坚决制止土地违法行为的紧急通知〉》，载新华网。
（2）凌斌：《普法、法盲与法治》，载《法律史学术网》，原载《法制与社会发展》，2004年第2期。
[博主按] 本文是为2007年11月5日召开的“三门峡市建立国土资源联合执法机制研讨会”撰写的发言稿，发表在2007年11月26日《三门峡日报》第二版，署名“三门峡市司法局”。
