一、新时期粮食安全和耕地保护形势严峻
土地是从事粮食生产的基本条件。我国是一个发展中的人口大国，确保13亿人有饭吃，历来是国家的头等大事。要解决这个问题，只能立足自给而别无他途。但人多地少又是我国的基本国情，耕地资源短缺一直是影响我国粮食安全的关键性因素。若没有足够的耕地面积，国家粮食安全将无从谈起。
近年来，我国耕地面积呈不断下降趋势,确保国家粮食安全面临着严峻形势。据全国土地利用变更调查，1996年至2008年12年间，全国耕地面积由19.51亿亩减少到18.26亿亩，共减少1.25亿亩，同期人均耕地由1.54亩下降为1.37亩，已不足世界平均水平的40%，而且我国耕地总体质量不高，中低产田占60%以上，加上耕地退化、土地荒漠化等问题不断加剧，严重制约了粮食综合生产能力的提高。上世纪80年代和90年代，全国各地出现的圈地热引起的耕地面积锐减及随之而来的粮食减产，人们至今记忆犹新。
除自然因素外，城镇化快速发展带来的用地需求增长是近10多年来造成我国耕地资源不断流失的一个重要原因。耕地资源流失与城镇化发展同步，是经济发展的一般规律。按照国际经验,经济处于快速发展时期（人均GDP在1000—3000美元），各类建设占用耕地和其他农用地也处于高峰时期。改革开放以来，我国经济发展的实践也印证了这一规律的作用。这表明，为实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番的发展目标,在今后相当长的一段时间内，我国城镇建设、基础设施建设、新农村建设等占用耕地的趋势不可避免。此外，为了减少土地沙化、水土流失，我国还须保有一定数量的生态建设用地，这也要占用一部分耕地。从供给角度看，我国耕地后备资源本来就严重不足，加之受水资源短缺等因素的限制，近年来补充耕地的难度越来越大。这就使得我国耕地资源的净流失现象越来越突出。
工业化、城镇化在推动经济社会快速发展的同时，也增加了对粮食的刚性需求，使得确保粮食安全的任务更加繁重。从整体看，在目前农业单产难以大幅度提高、粮食复种指数的提升空间也越来越窄的情况下，未来我国粮食需求的增长将直接转化为对耕地的刚性需求。因此，保护耕地就不仅仅是一个经济问题，而且是我国经济社会发展首先要解决的重大战略问题。
二、耕地保护和城镇化发展并非形同水火
近20年来，我国在城镇化水平不断提高的同时确实出现了耕地面积持续下降的情况。这似乎表明，我国经济发展陷入了这样一个困境：坚守耕地红线与推进城镇化似乎难以两全。
但事实上，多年来我国城镇化进程并没有因为国家实施最严格的耕地保护政策而减缓。2007年底，全国城镇人口为5.94亿人，城镇化水平达到44.9%，比1982年提高了23.8个百分点，25年间年均增长0.95个百分点。上一轮土地利用总体规划实施以来，我国实行了土地用途管制制度和最严格的耕地保护制度，城镇建设占用耕地的速度比以前虽有所放慢，但城镇化的速度不但没有因此而下降，反而出现了进一步提高。就我国城镇化率而言，1980—1996年年均增长0.69个百分点，1997—2005年年均增长则达到1.39个百分点。即便考虑到统计口径的变化，我国城镇化速度仍呈不断加快趋势。这说明，尽管我国保护耕地的制度越来越严格，但保护耕地的政策并没有阻碍城镇化的正常发展。究其原因，是因为我国在加快经济发展的同时采取了更加积极有效的政策措施，通过节约集约用地较好地兼顾了保障城镇化发展和保护耕地的双重要求。
2008年10月，国务院颁布实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》确立了到2010年和2020年全国耕地保有量为18.18亿亩和18.05亿亩的目标，并将这一指标作为土地利用的约束性调控指标。同时，《总体规划》在总结以往经验的基础上进一步强调，到2020年甚至更长远的时期内，坚守18亿亩耕地红线不容动摇。但是，严格保护18亿亩耕地红线内的基本耕地，并不意味着现有耕地都不能占用，而是强调各项建设都要节约集约用地，能不占用耕地就应尽量不占，能用劣地就尽量不用好地。对于符合城镇化发展方向、符合产业政策和节约集约用地要求的非农建设，我国在土地利用总体规划中进行了统筹考虑和合理安排，在用地政策上是有保障的。这更加明确了我国统筹兼顾耕地保护和推进城镇化进程的战略方针。
根据《总体规划》，今后我国为确保18亿亩耕地保护目标的实现，在确保现有基本耕地的同时，更重要的是要“开源与节流并举”，建立“建设占补动态平衡”和“城乡建设用地增减挂钩”的节约用地机制。这就是说，我们在耕地保护上不仅要做好“减法”，也要做好“加法”，即在合理控制建设占用耕地的同时，要通过整理、复垦废弃土地有效补充部分耕地。因此，《总体规划》一方面提出了到2020年耕地保有量18.05亿亩的目标，另一方面根据耕地占补平衡等动态因素，在对耕地进行科学测算的基础上，实际安排了300万公顷耕地可用于城乡建设。由于各项建设在占用耕地外还要占用其他土地，规划期内城镇可增加的用地规模实际达到了338万公顷。考虑到建设用地集约利用水平不断提高等因素，根据《总体规划》的用地安排在确保18亿亩耕地的前提下，完全可以保障2020年我国总人口将达到14.5亿、城镇化水平达到58%的发展需求。这就在实践上解决了耕地保护与城镇化发展之间的矛盾。
从经济发展规律看，保护耕地和城镇化发展并不必然存在矛盾，可以统筹兼顾，实现共赢。这是因为保护耕地与城镇化发展自身具有双向促进效应。一方面，保护耕地有利于稳定农产品价格，确保城镇基本生活成本维持在较低水平，从而有利于农村人口逐渐进入城镇生存发展，促进城镇化持续稳定发展。另一方面，城镇化发展使农村人口向城镇和非农产业转移，从而为从事农业生产的农民扩大经营规模、降低农业生产成本、提高农业经济效益提供了条件，有利于增强农民保护耕地的自觉性与主动性。更重要的是，加强耕地保护，严格土地用途管制和土地利用年度计划控制，严格控制新增建设用地占用耕地，还可以通过价格机制的调节作用，形成土地利用的“倒逼”机制，促进城镇建设节约集约用地。这反过来又将有助于缓解土地供需矛盾，减少占用耕地特别是减少占用城镇周边的优质耕地，保持与提高粮食综合生产能力。
三、努力实现保护耕地和城镇化发展的双赢
毋庸讳言，近年来我国在推进城镇化过程中确实存在着土地浪费现象。不少地方城镇建设贪大求洋，不切实际地搞大规划大开发。其后果必然是：一方面城镇建设用地外延扩展过快，导致优质耕地流失加快；另一方面城镇土地利用效率总体偏低，土地粗放利用和闲置问题较为突出。据专项调查，在全国存量建设用地中，闲置土地、空闲土地和批而未供土地达395万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。上述问题的存在有悖于科学发展观的要求，不利于转变经济发展方式，将危及我国经济社会和城镇化的可持续发展。事实警示我们：推进城镇化不能再走大量消耗土地资源的老路，必须大力推进节约集约用地。
第一，要重视发挥规划对土地利用的统筹协调功能。各地要紧紧抓住土地利用总体规划修编的良好时机，统筹安排好各类用地，在确保落实上级规划确定的耕地保有量的前提下，兼顾当地城镇化发展的用地需求。要根据用地情况，区别对待不同地区的用地需求。对于土地利用效率较高的城镇，要通过土地规划的修编，统筹区域和城乡土地利用，合理调减城市周边的耕地与基本农田布局，为未来发展预留好用地空间。对于土地利用效率低的城镇，要强化对耕地的保护，把它作为城市扩张的硬约束。对于那些大城市病明显或人口规模已超过区域生态环境容量的城市，要在城市周边布局永久基本农田和其他绿色开放空间，防止城市无节制地粗放式扩张，促进城市组团式发展。
第二，要切实落实耕地保护和节约集约用地责任制。按照《总体规划》确定的目标和任务，明确各省、自治区、直辖市耕地保护和节约集约用地的责任，并层层落实到位。要建立和完善有关耕地保护和节约集约用地责任的考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积等指标作为考核体系的重要内容。
第三，要大力健全耕地保护的经济利益机制。健全耕地保护的利益补偿机制，加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用土地；加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，充分调动基层政府保护耕地的积极性；探索建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴，充分调动农民保护耕地的主动性。
第四，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。要通过深化征地制度改革和促进农村集体建设用地依法流转等途径，逐步建立城乡统一的建设用地市场，进一步发挥市场机制在城乡土地资源配置中的基础性作用，从根本上建立健全促进城乡土地节约集约利用的体制和机制。
第五，要积极推进农村土地整治。按照2009年中央1号文件的要求，不失时机地推进农村土地整治。有条件的地区，要以农村土地整治为平台，整合各类涉农资金，实行田、水、路、林、村综合治理，有效扩大耕地面积，提高耕地质量，力争在完成补充耕地任务、提高农村建设用地集约利用水平的同时，为城镇化发展提供更多的土地空间。（张晓玲 刘康 蔡玉梅/中国土地勘测规划院土地研究所研究员）
