禁令下的高尔夫球场何去何从
来源：中国建筑新闻网 作者：中国建筑新闻网 时间：2011-04-24
由于我国人多地少，而高尔夫球场一度被认为是浪费土地的代名词，因此，国家对其禁令重重。尽管如此，我国的高尔夫球场建设依旧热潮高涨。前不久，一份由国家发改委、国土资源部、住房和城乡建设部等7部门联合发出的《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》，要求各地要再对本地9洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。据此，许多业内人士认为，此举将会对我国高尔夫球场的规范建设及管理有着积极的意义。
那么，禁令下的高尔夫球场建设究竟将何去何从？国家将如何进一步规范高尔夫球场的建设与发展呢？
高尔夫球场建设的现状
十几年来，随着我国经济的迅速崛起和改革开放的日益深入，国内悄然兴起的高尔夫球运动不断升温，并由南向北、从沿海到内地步步蔓延。尽管国家政策一再对高尔夫球场建设发出禁令，但依旧难挡建设者的热潮。尤其是近几年来，随着我国房地产市场的飞速发展，许多开发商看到了高尔夫球场对提高楼盘价值、推动房价的重要作用，房产+高尔夫模式一时成为不少开发商营销的新手段。
高尔夫球场建设热度不减
调查显示，2004年以来，我国在5年的时间里新建了400多座高尔夫球场，很多高尔夫球场占地规模超过了500亩。北京林业大学高尔夫教育与研究中心主任韩烈保近日在向媒体介绍我国高尔夫产业的现状时也谈到了北京高尔夫的迅速发展：“全国从2004年的170多个，发展到现在的500多个，而北京当时有20多个球场，如今已经有60多个，京津冀加起来已经有100多个。”以北京为首，其他各地的发展速度也由此可见一斑。
国家发改委社会发展司一位人士在接受媒体采访时说，自从2004年印发《国务院关于暂停新建高尔夫球场的通知》发出后，各地高尔夫球场仍然在增加。
高尔夫本是高成本、高消费、高耗地项目。记者在调查采访中却发现，不少城市一个市就有好几家18洞、占地上千亩的高尔夫球场，而且近几年来新建的不在少数，确有愈演愈烈之势，甚至在不少小县城、小乡镇也建起了高尔夫球场。而多数新建高尔夫球场以乡村俱乐部等名义建设、审批，一些地方政府甚至把高尔夫球场建设项目作为“形象工程”来支持。地方政府的支持对高尔夫产业的发展起到了推波助澜作用。
随着楼市的发展，记者发现，高尔夫球场也成为楼市促销的撒手锏。不少开发商都通过建设高尔夫球场来提升楼盘品味，提高房价，这也难怪高尔夫热度不减了。
成为支撑房价的筹码
然而，对于如此高成本的高尔夫球场来说，要经营好并不是一件容易的事。高尔夫地产本质上是一种复合地产形态。这种复合地产更多地表现为高尔夫球场与其他物业形态的组合上。在中国，高尔夫运动被赋予了贵族化的标签，所以与高尔夫球场配套的物业形态显而易见是高端的，一般包括高星级酒店、高档住宅（特别是独栋和联排别墅）、高档商务休闲会所、奢侈品商业、其他休闲旅游设施等物业类型。尊贵的高尔夫与高档物业的“联姻”，注定价值不菲。据分析，有高尔夫结合的地产，在价格上至少有18%的提升。
可事实上，不少开发商建造高尔夫球场更多的只是把高尔夫球场当做提升房价的筹码，忽略其高尔夫的运营和管理。许多开发商房子卖完了，就不在乎了后期球场的运营，直接甩手给物业公司走人了。
对于我国人多地少的国情来说，土地显得尤其珍贵。而高尔夫球场却占用了大片的土地，与老百姓的住房争地。在此种情况下，高尔夫球场再成为房价筹码的话，则更是加重了资源浪费的程度。国家一再下禁令，实乃明智之举，这也是贯彻我国土地方针的重要举措。
高尔夫球场建设存在的问题
我国高尔夫球场的发展，对完善体育设施，开展高尔夫球运动发挥了积极作用。但近年来也出现了一些问题，值得高度重视：一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地；有的违反规定，非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有的借建高尔夫球场的名义，变相搞房地产开发等。
大量占用耕地
据了解，一座标准的18洞高尔夫球场，至少需占用土地70公顷（1000亩以上），球道长达7000多米。而我国土地资源紧张，又何来如此大面积的土地建高尔夫球场呢？于是，违规征用、占用土地的现象便发生了。
中国高尔夫球协会历来提倡利用三荒（荒山、荒地和荒坡）建设高尔夫球场。然而，高尔夫球协会对各地高尔夫球场没有任何约束作用。一些高尔夫球场不是建在荒山、荒坡上，而是圈起了大片良田。有的颇具文物价值的古村落也遭破坏，建起了高尔夫球场。据调查，一半以上的高尔夫球场都占用了耕地。有的地方还酿造了不少野蛮拆迁、野蛮征地的悲剧，不少农民失去了土地，也失去了唯一维持生计的来源。
有的地方政府还以地生财。他们以较低廉的价格从农民手中征得土地后，再以高价卖给开发商建高尔夫球场和高档别墅。
这些行为严重冲击了我国保18亿亩耕地的红线。
越权审批现象颇多
按照国家征地审批权限，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占地无一不超过千亩。如此大宗占用土地的高尔夫球场建设项目，有多少经过国家审批了呢？
长期以来，由于国家对高尔夫球场建设一直没有归口管理，以致一些地方政府各自为政，越权审批，滥建高尔夫球场。高尔夫球场建设长期处于无序无控发展状态。由于审批混乱，有的镇政府甚至是村委会也来批地建高尔夫球场。记者在采访中也发现，不少高尔夫项目根本就没有取得任何审批手续，当地政府也不进行查处。
而为了逃避国家审批，有的球场采取租赁农民土地的方式建设；有的地方政府采取先将某片土地规划为绿化用地，然后作为绿化项目由开发商建设高尔夫球场。巧立名目，逃避国家审批，成为高尔夫球场建设的一种通行做法。
中国高尔夫事业的发展一直处于一个尴尬的境地，高尔夫球场的建设规划问题一直是一个难解的结。调查中记者发现，这些越权批准设立的高尔夫球场都是在批准设立后才调整规划，这就违反了土地利用总体规划，改变了土地用途，以致发生非法占地的情况。
高尔夫球场成为腐败的温床
长期以来，在普通百姓的眼中，高尔夫球运动就是“贫富悬殊”的代名词。对于工薪阶层的普通老百姓来说，打高尔夫球属于奢侈运动，一般民众根本负担不起高昂的费用。一套高尔夫球杆，最便宜也要两三千元，贵的则更高达30多万元。而办一个高尔夫球场的会员卡，少则十几万，多则几十万。然而在高尔夫球的绿茵场上，却经常能看到为数不少的官员身影，这种现象显然是极不正常的。在正常情况下，有几个官员能靠自己的合法收入在高尔夫球场上谈笑风生、挥杆自如？高尔夫球场客观上已成为官商勾结的一种途径。
正是因为高尔夫球和腐败之间有着不清不楚的“瓜葛”，在韩国，国家清廉委员会于2006年就制定了《关于公职人员打高尔夫及个人娱乐行为标准的方针》，而且下达全国804个中央、地方行政机构以及与公职相关的机关团体，禁止公职人员与职务相关人员一起打高尔夫；因不得已必须打时，必须事前或事后向所属机关负责人报告，以期减少和杜绝公职人员娱乐腐败和渎职犯罪。这是值得我们借鉴的。
高尔夫球场建设的监管与思考
毫无疑问，国家政策对一项产业的发展具有深远的影响，对于高尔夫球场的开发和建设来说，受到国家“关注”的方面还是很多的。
国家禁令挡不住开发势头
土地是高尔夫球场开发建设的基础条件，但高尔夫球场用地一直以来受到严格控制。从上个世纪80年代开始，随着相关土地问题出现，高尔夫球场建设逐渐成为受到限制建设目标，从中央到地方，众多部门都出台了很多项针对高尔夫球场建设的政策、法律、规定等，高尔夫球场和相关的地产项目成为重点关照对象。早在1993年，建设部等有关部门就联合发布了《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》，《意见》要求对赛马场、高尔夫球场等高消费项目原则上不得立项、不核发规划许可证、不供给土地、不予以贷款。而2004年至2006年更是一年比一年严厉。2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》；2005年，国务院和发改委联合下发了《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》；2006年，国土资源部、国家发改委联合印发了《关于发布实施〈限制用地项目目录(2006年本)〉和〈禁止用地项目目录(2006年本)〉的通知》。上述文件要求各部门、各地方政府要根据国家产业政策，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地审批，国土资源部、国家发改委也发文将别墅类房地产开发、高尔夫球场、赛马场项目等6类列入禁止用地项目。总之，从理论上已封闭了各地新建高尔夫球场的可能。
除了土地政策之外，还有税费政策，自2006年开始，我国对高尔夫球和球具征收10%消费税，从2007年1月1日起，旅客携带或邮寄入境的高尔夫球及球具、高档手表的进口税税率将由10%调整为30%。另外，对于当前经营的高尔夫俱乐部，税务部门是按照娱乐行业标准征收23%的营业税。
然而，据北京林业大学高尔夫教育与研究中心调查，2004年以来，各地在5年的时间里，又新建了400多座高尔夫球场。很多高尔夫球场占地规模超过了500亩。“一个球场我们按照60-70公顷来算，现在一共有500个球场，你算一下有多大面积？”北京林业大学高尔夫教育与研究中心主任韩烈保说，“我们算了一下，这些球场有50%左右没占耕地，本来就是荒山或荒垃圾场。但部分球场是占用耕地的。”占用、浪费土地现象惊心。
高尔夫运动入奥能成项目解禁之钥匙？
近期，国家发改委、国土资源部、住房和城乡建设部等7部门联合发出 《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》《通知》中提出，各地要再对本地9洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。各地如实填报高尔夫球场建设情况。国土资源部还下发了《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，要求地方政府严肃查处违反土地管理法律法规新建高尔夫球场项目用地。
国家禁令频出，而高尔夫球场建设却有增无减，随着各地招商引资力度的加大，一些地方甚至将高尔夫球场开发也列入招商项目。“在这么多禁令面前，高尔夫球场5年来却增加了近400个，说明堵的措施还存有较大漏洞，国家应将其视为一个产业加以疏导。”韩烈保说。“就现存的500多个球场而言，没有任何一个球场不是经过审批的，区别是市、县还是镇批准的，如果说违规，首先是地方政府违规。”韩烈保表示，高尔夫球场在地方上首先算得上够投资规模的招商项目，它对于环境的改善、就业的带动尤其是税收的贡献是显而易见的，在这些利益的驱使下，一些地方政府会与企业一起以各种名义促使项目落地。
对于这次7部门联合调查高尔夫球场建设现状，一些业内人士持乐观态度，一位高尔夫球场负责人对记者说，5年时间里，高尔夫球场发展始终处于尴尬局面：中央禁止，地方却屡禁不止地搞高尔夫球场建设。现在7部门来搞一个摸底，可能会给高尔夫球场建设带来积极意义。
高尔夫项目用地尚未解禁
“之前颁布的禁令不能说是‘空文’。”中国高尔夫球协会场地管理委员会秘书长苏德荣表示，“禁令主要针对的是耕地等农业用地。对于高尔夫用地，在土地紧张的地方应该禁止建设。国家应该在土地类型上做一个划分，哪些地方适合建设，哪些地方不适合建设。一定级别，政府有一定的权限，它能够批多大地，这些地的类型应该符合什么样的要求。批之前需要经过什么样鉴定过程。现在咱们国家就只有一些禁令，在以上方面并没有一个统一的管理办法。”
除了占用面积大以外，对环境的潜在破坏，也使得高尔夫备受诟病。“目前国内行业管理人员整体素质比较低，尤其是管理草坪的人员，草坪管理人员之前很多都是农民出身，有水就浇，有化肥就施，由于缺乏科学的使用方法，在一定程度上确实对环境造成了污染。所以整个行业素质有待提高。”苏德荣说。对于监管问题，苏德荣进一步指出：“对环境造成污染这个问题实际是不是高尔夫产业本身存在的问题，而主要是由于监管不到位造成的。环保部门如果定期到高尔夫球场进行水样检测，有超标就采取一些惩罚措施，整个行业自然就会发展好起来。但是现在的问题是没有人来管，就难保有些球场会有违规操作。”
10月初，国际奥委会第121次全会决定，高尔夫球运动将成为2016年里约热内卢奥运会的正式比赛项目。而一些开发商便认为高尔夫球场建设的春天来了，高尔夫项目用地也可以解禁了。然而，国土资源部表示，高尔夫球运动重返奥运与高尔夫球场用地项目解禁无关。“高尔夫球运动重返奥运只说明这项运动回归奥运赛场，并不是全民普及了，更不是说它从《禁止用地项目目录》中删除了。”国家发改委、国土资源部、住房和城乡建设部等7部门在联合发出的《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》中明确表示，各地仍须严格按照2004年国务院关于暂停新建高尔夫球场的文件精神执行，不许新建高尔夫球场。许竹 魏振豪
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相关政策、法规
1993年８月10日，建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》：对已出现滞销的项目和赛马场、高尔夫球场等高消费项目原则上不得立项、不核发规划许可证、不供给土地、不予以贷款。
1997年5月18日，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中发〔1997〕11号：严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。
2003年11月17日，国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国土资发〔2003〕388号）：对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。
2004年1月10日，《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》国办发[2004]1号文：自本通知印发之日起至有关新的政策规定出台前，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。在此之前未按规定履行规划、立项、用地和环境影响评价等建设审批手续而擅自开工的高尔夫球场项目一律停止建设，尚未开工的项目一律不许动工建设。已按规定批准项目建议书和可行性研究报告，尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目，一律暂停办理供地和开工批准手续，对虽已办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工建设的项目，一律停止开工。
地方各级人民政府要立即对本行政区域内已建、在建的高尔夫球场项目进行一次全面清理检查。
2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 国发〔2004〕28号：继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。
2005年12月2日，国务院和发改委下发的《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》：高尔夫球场项目被列入限制类。
2006年12月12日， 国土资源部和国家发展和改革委员会联合下发《关于发布实施<限制用地项目目录（2006年本）>和<禁止用地项目目录（2006年本）>的通知》国土资发〔2006〕296号：高尔夫球场项目被列入禁止用地项目目录。
2007年4月27日，国土资源部下达2007年全国土地利用计划通知：禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。
2009年2月，国土资源部：农村建设用地流转管理办法四大原则：不得利用农村集体土地建商品住宅、高尔夫球场以及其他不符国家产业规划的项目。
2009年8月11日，国土资源部下发《关于严格建设用地管理，促进批而未用土地利用的通知》：严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。
2009年10月12日，国家发改委办公厅等7部门《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》：各地要再对本地9洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。9洞以上或占地在500亩以上的高尔夫球场，是这次调研的重点内容。
