我国从2003年起已明令禁供别墅用地。但作为知名房企，保利地产2010年初却在没有规划许可的情况下，擅自在广州市白云区建起了85栋别墅。更令人诧异的是，这85栋违建别墅在经过相关部门的低成本处罚后逐步走向了合法建筑。别墅主体建筑已基本完工（9月9日摄）。 新华社记者 黄浩苑 摄
新华网广州９月１５日电 新华社“新华视点”记者陈先锋
新华社“新华视点”专栏１２日播发了《违建别墅怎样获得“准生证”——８５栋别墅由违规变“合法”事件追踪》一稿，曝光了广州保利地产违建８５栋别墅经过“低成本处罚”走向“合法”的事件，引起各界关注。近日广州市规划局对此做出了正式回应称：这不是“别墅”而是两层或者三层的“低层住宅”，而且违建主体“符合规划要求”。这份“回应”出台后，舆论一片哗然，有人指责政府相关部门“忘记了自己职责，与开发商完全站在同一立场，欺骗公众”。事件真相到底怎样？
一问：究竟啥叫别墅？到底双拼别墅是不是别墅？
广州市规划局认为，别墅是以公众所公认的“独院独户式居所”的定义进行界定，因此保利地产的８５栋二层或者三层建筑属于“低层住宅”，不叫“别墅”。
“这个别墅定义具有非常强的模糊性，而且究竟什么是‘公众所公认的’也很难说清楚。”广东格林律师事务所合伙人、专业房地产律师张旭锋认为。
记者日前在保利西海岸的８５栋“低层住宅”前随机采访了１０多位群众，结果所有人都认为这些临江的双拼别墅、联排别墅就是“公众所公认”的别墅。而保利地产销售资料也说这里是“纯粹别墅住区”。
“禁供别墅类用地是房地产调控的重要一环，规划部门责无旁贷。但自２００３年国家颁布禁令至今，７年时间过去了，一些地方的规划局却对什么是别墅都未弄清楚。”广东中泽律师事务所律师周玉忠说，“作为一个行政机构，如果自己都没有搞明白别墅的标准，谈何依法行政？谈何落实国家政策？”
一些业内人士还指出，国家三令五申禁止别墅类用地目的就是为了节约用地、多供中小户型普通住房和保障性住房。但是这种将公众所公认的别墅认定为“低层住宅”的做法让别墅得以大行其道，并“合法”地挤占了中小户型的用地，从而让国家的“别墅禁令”成为事实上的一纸空文，楼市调控的土地政策也变成了“空调”。
二问：为何每栋别墅只罚２万元而非拆除？如何遏制低成本违建违规？
广州市规划局回应称，保利地产用地手续合法完备，并且符合经审定的“修建性详细规划”，即实体上符合规划要求，但程序上缺少了报建手续，因此属于尚可采取改正措施消除对“规划实施”的影响的违法建设，所以只罚不拆。
然而记者却在广州市规划局网站发现，２００９年１２月８日广州市规划局审批了该项目的修建性详细规划（穗规批〔２００９〕５５９号）。但是２０１０年７月１４日又通过了该项目的另外一个修建性详细规划（穗规批〔２０１０〕１８５号），开发商对原有规划进行了改变。而在这两个规划中，建筑户型、布局都有较大改变，且部分建成的别墅“长”得并不像第一个规划。
“那么，广州市规划局认定的这８５栋违建别墅究竟是符合哪一个修建性详细规划？”周玉忠说，保利公司“主动”向广州市规划局申报违法建设处理的时间是７月初，而这个时候第二个规划尚未批准出台，即从２０１０年２月开始建起的８５栋别墅一直都不符合“修建性详细规划”。直至第二个规划在２０１０年７月１４日批准后，它才正式符合了规划。
“与其说违建建筑符合了规划，不如说是规划主动符合了违建建筑。在这个过程中，广州市规划局存在为这些先建后批的违规别墅进行‘量体裁衣’的嫌疑，否则２０１０年２月就开始违法建设的别墅又怎么会提前符合了规划？”一位业内人士还指出，事实上，对于这种违规行为开发商早已“心知肚明”。一个与此无关的事实是，保利地产的一位副总曾在广州市规划局任职处长。
“事实上，退一万步来讲，即便广州规划局对保利地产的处理合法合规，那么按照这种处罚模式，只要用地手续合法完备，并且符合经审定的修建性详细规划等条件，那么广州所有开发商就都可以‘先建后批’，只要准备好建设工程总造价５％的罚款就可以了，而在广州这个违规成本只要每平方米几十元。”房地产专家、北大公共经济研究院研究员韩世同说。
三问：为何允许开发商修改修建性详细规划？规划严肃性何在？
根据《中华人民共和国城乡规划法》第５０条规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
“那么，２０１０年７月批准的第二个修建性详细规划是否采取了听证等形式，又听取了哪些利害关系人的意见？”城市规划专家、暨南大学胡刚教授有些疑问。然而对于这些问题，广州市规划局拒绝了记者的采访。
“其实，无论规划局如何处理都不影响这个案例的典型性，因为它充分暴露出我国现行别墅规划、审批等环节存在的一些盲点。”周玉忠认为，建议相关部门以落实节约用地、多供普通住宅为出发点，对别墅作出具体明确的定义。
业内人士还认为，还必须要加大开发商的违规成本，否则从违法走向合法的道路是如此得便捷，自然会吸引更多的开发商选择违法。尤其是无证建设直接造成其后的施工、监理、预售等一系列环节上的政府监管缺位，严重挑战了法律权威和国家对房地产的监管调控，影响之恶劣远甚于“被拆除的二沙岛违章别墅”。
此外，胡刚等专家还建议，必须对规划、城管等部门的执法不严、监管不力进行严厉问责。只有把行政问责制和相关的廉政规定真正落到实处，才能激励政府主管部门积极主动、严肃查处违规行为，捍卫规划的严肃性。
