秦天宝
“要点”的这一规定响应并细化了2014年11月《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》的要求,明确了解决环境问题,既需要“严打”,也需要“督政”。可以看到,今后环保部门要下定决心与环境违法行为斗争到底。
惩处对环境问题监管不力的部门及其负责人,有明确的法律依据。2015年新环境保护法第26条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”,环境保护目标的完成情况是政府部门考核评价的重要依据。
新环保法第68条明确了8种行为应给予地方负责人记过、降级甚至引咎辞职的处分。如果主要负责人对环境违法行为视而不见、玩忽职守,失职渎职触犯刑法的,还应当依法追究刑事责任。
长期以来,面对环境违法行为,我国各地都存在“该发现而未发现,该上报而未上报,该处理而未处理”的行政不作为现象。究其原因,是“重经济增长、轻环境保护”的思想认识在作怪。在目前制度环境下,特别是在“分灶吃饭”的财政体制和依然重GDP增长的考核机制下,地方政府往往从自身的政治利益和经济利益出发,不惜牺牲环境追求经济增长。
为应付上级部门的考核,地方政府“口头环保”的现象长期存在,越是在欠发达地区,越是基层,这种现象越明显。换句话说,许多地方的污染得不到有效控制,正是由于地方政府部门与排污企业合伙欺上瞒下。正如环保部所言“政府不作为已成为环境顽疾的主要根源”。
这一规定的出台让我们看到了环保部门惩治环境违法行为的决心,其对包庇环境违法的行为也绝不心慈手软、姑息养奸。“要点”对直接责任人、监管责任人、属地政府及相关部门均提出了问责要求,对于执法不严,甚至包庇、纵容环境违法行为的单位和个人,要依法严惩重处,并对有关负责人员追究责任。
这一规定将有利于落实环保法律法规、惩处环境违法行为、约束企事业单位和政府部门的行为,并进一步倒逼经济转型升级,最终根治环境问题。
但需注意的是,“要点”相关规定的落实仍存在一定的困难。一方面,当前环境监管体制存在明显缺陷,财权和人事任免权主要取决于地方政府,地方环保部门工作受制于地方政府,服务服从于经济发展成为其重要工作目标。在日常工作中,地方环保部门对环境问题“统一监督管理”职能很难得到落实。因此,如果仅对环境主管部门进行追责,惩处相关责任人,并不能从根本上掀开环境违法行为的“保护伞”。
另一方面,环境信息的公开仍存在着严重的信息不对称。公众对环境或污染信息的获得及沟通处于极其弱势的地位,虽然新环境保护法专章明确了“信息公开和公众参与”,但落实信息公开有着极大的难度,已公开信息的准确度也令人担忧,这势必会削弱社会监督环境违法行为的效果。
有效落实“要点”中的相关规定,将是2015年环境监察工作的重点和难点。为此,环保部门需要加强执法权力、完善职能,执法人员要敢于碰硬,用对、用好、用足新环境保护法赋予的执法手段,做到有案必查、违法必究。
此外,还需要深入改革现行地方政府干部的考核机制,做到“污染帽”与“乌纱帽”挂钩,实行环保“一票否决”制,彻底改变地方干部“重经济、轻环境”的思想。 与此同时,还需要全面深化环境信息公开,政府和企业应当依法公开环境信息,鼓励公众监督和举报,协助政府环境监管追责,刺痛主要监管负责人,让环境违法行为“见光死”。
(作者系武汉大学法学院教授、博士生导师)